Questões Comentadas

I. a criação de órgãos públicos é matéria de reserva da Administração, sendo, portanto, privativa do Chefe do Executivo, a quem cabe dispor mediante decreto.

INCORRETA. Pois a criação e extinção de órgãos da administração pública depende de lei, de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, podendo este, mediante decreto autônomo, dispor sobre organização e funcionamento da administração, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos.

II. as autarquias são instituídas por lei, enquanto as empresas públicas e sociedades de economia mista devem contar com autorização legislativa para sua criação.

CORRETA. É o que estabelece o inciso XIX do art. 37:

Art. 37

(...)

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

III. a extinção de cargos públicos depende de lei, salvo em relação aos vagos, cuja extinção pode ser feita por decreto presidencial.

CORRETA. Exatamente. Em regra, pelo princípio do paralelismo das formas, como o cargo público é criado por lei, a sua extinção também deve ser feita por lei. Contudo, quando o cargo estiver vago, ele poderá ser extinto por decreto autônomo ou presidencial, nos termos do art. art. 84, inciso VI, alínea "b", da Constituição Federal:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

[...]

VI - dispor, mediante decreto, sobre: 

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;

IV. o consórcio, quando constituído com personalidade de direito público, integra a Administração indireta dos entes da Federação consorciados.

CORRETA. Com efeito, consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. Vejamos na Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005:

Art. 6º.

[...]

§ 1º O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.

GABARITO A

A) detentores de autonomia administrativa e técnica, exceto financeira.

INCORRETA. Segundo Hely Lopes Meireles, os Ministérios são órgãos públicos autônomos, situados imediatamente abaixo dos órgãos independentes, gozando de ampla autonomia administrativa, financeira e técnica e dotados de competências de planejamento, supervisão e controle sobre outros órgãos

B) com personalidade jurídica própria.

INCORRETA. Órgãos não possuem personalidade jurídica própria.

C) integrantes da cúpula da Administração Federal, subordinados diretamente à Chefia do Poder Executivo.

CORRETA. Os Ministérios são órgãos autônomos, subordinados diretamente ao Chefe do Poder Executivo, integrando a Administração Direta Federal

D) que, quanto à posição estatal, classificam-se em órgãos públicos independentes.

INCORRETA. Classificam-se como órgãos públicos autônomos.

E) denominados entidades da estrutura da Administração pública indireta.

INCORRETA. Os Ministérios são integrantes da Administração Pública direta.

GABARITO C

A nossa Constituição Federal, no art. 37, § 6º, adotou a teoria do órgão público baseada na noção de imputação volitiva. O criador dessa teoria foi o alemão Otto Friedrich von Gierke, que comparou o Estado. o corpo humano. Cada repartição estatal funciona como uma parte do corpo, como um dos órgãos humanos, daí a origem do nome “órgão” público. A personalidade, no corpo, assim como no Estado, é um atributo do todo, não das partes. Por isso, os órgãos públicos não são pessoas, mas partes integrantes da pessoa estatal. E mais. Assim como no corpo humano há uma especialização de funções capaz de harmonizar a atuação conjunta das diferentes partes, com órgãos superiores responsáveis por comandar, e outros, periféricos, encarregados de executar as ordens centrais, o Estado também possui órgãos dispostos de modo hierarquizado, razão pela qual alguns exercem funções superiores de direção enquanto outros atuam simplesmente executando os comandos que lhes são determinados.

Irretocável pela precisão da metáfora com o corpo humano, relacionando com precisão agente, órgão e Estado, a teoria de Gierke permanece aceita universalmente, mesmo quase um século após seu desenvolvimento.

Fonte: Mazza, Alexandre. Curso de direito administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (14th edição). Editora Saraiva, 2024.

GABARITO D

Hely Lopes Meirelles classifica os diversos tipos de órgãos públicos a partir de três critérios diferentes: quanto à posição hierárquica, quanto à estrutura e quanto à atuação funcional.

1) Quanto à posição hierárquica:

a) independentes ou primários: aqueles originários da Constituição Federal e representativos da cúpula dos Poderes Estatais, não sujeitos a qualquer subordinação hierárquica ou funcional. Exemplos: Casas Legislativas, Chefias do Executivo, Tribunais do Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas;

b) autônomos: estão situados imediatamente abaixo dos órgãos independentes, gozando de ampla autonomia administrativa, financeira e técnica e dotados de competências de planejamento, supervisão e controle sobre outros órgãos. Exemplos: Ministérios, Secretarias e Advocacia-Geral da União;

c) superiores: possuem competências diretivas e decisórias, mas se encontram subordinados a uma chefia superior. Não têm autonomia administrativa ou financeira. Exemplos: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Procuradorias Administrativas e Coordenadorias;

d) subalternos: são os órgãos comuns dotados de atribuições predominantemente executórias. Exemplo: repartições comuns.

Portanto, conforme grifado em laranja, são órgãos independentes ou primários: o Senado Federal, Tribunais de Justiça e Chefia do Poder Executivo.

O Ministério do Meio Ambiente, por outro lado, é órgão autônomo, conforme grifado em rosa.

GABARITO D

Segundo Alexandre Mazza:

“Autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades típicas da Administração Pública.

Algumas das autarquias mais importantes do Brasil são: Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, Banco Central – Bacen, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama, Conselho Administrativo de Defesa Econômica – Cade, Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra, todas as universidades públicas, como a USP e a UFRJ, Instituto Chico Mendes (ICMBio)”.

Fonte: Mazza, Alexandre. Curso de direito administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (14th edição). Editora Saraiva, 2024.

GABARITO B

A alternativa “a” deve ser assinalada, pois a criação da sociedade de economia mista depende de lei autorizadora.

Art. 37

(...)

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 

As características das sociedades de economia mista são essas, segundo Alexandre Mazza:

a) criação autorizada por lei: a personalidade jurídica surge com o registro dos atos constitutivos em cartório, assim como ocorre com as empresas públicas, não sendo criadas diretamente pela lei;

b) a maioria do capital é público: na composição do capital votante, pelo menos 50% mais uma das ações com direito a voto devem pertencer ao Estado. É obrigatória, entretanto, a presença de capital votante privado, ainda que amplamente minoritário, sob pena de a entidade converter-se em empresa pública. Quanto às ações sem direito a voto, a legislação não faz qualquer exigência em relação aos seus detentores, podendo inclusive todas pertencer à iniciativa privada. A lei preocupa-se apenas em garantir ao Poder Público o controle administrativo da entidade, o que depende somente da composição do capital votante. Porém, se o Estado detiver minoria do capital votante, estaremos diante de empresa privada com participação estatal, caso em que a entidade não pertence à Administração Pública;

c) forma de sociedade anônima: por expressa determinação legal, as sociedades de economia devem ter obrigatoriamente a estrutura de S.A. (art. 5º da Lei n. 13.303/2016);

d) demandas são julgadas na justiça comum estadual: ainda que federais, as sociedades de economia mista demandam e são demandadas perante a justiça estadual (art. 109 da CF).

e) dever de contratar mediante prévia licitação. Entretanto, as empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica não precisam licitar para a contratação de bens e serviços relacionados diretamente com suas atividades finalísticas, sob pena de inviabilizar a competição com as empresas privadas do mesmo setor.

GABARITO A

As empresas públicas e as sociedades de economia mista (e suas subsidiárias) são pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação se dá mediante autorização de lei específica:

Art. 37

(...)

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 

GABARITO B

Perceba que a União pretende descentralizar serviço público de sua competência, atribuindo-o à pessoa com personalidade e natureza jurídica pública.

Se o ente vai ter personalidade jurídica pública, já não pode ser empresa pública ou sociedade de economia mista, pois estas possuem natureza jurídica privada.

Fonte: Mazza, Alexandre. Curso de direito administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (14th edição). Editora Saraiva, 2024.

Assim, já podemos eliminar as alternativas “a”, “c” e “d”.  E ficaríamos entre “b” ou “e”.

E, nesse ponto, temos que lembrar que na descentralização administrativa, em vez de desenvolver suas atividades administrativas por si mesmo, o Estado transfere a execução dessas atividades a particulares ou a outras pessoas jurídicas, de direito público ou privado. Dito de outro modo, a descentralização administrativa consiste na distribuição ou transferência de atividades ou serviços da Administração Direta para a Administração Indireta ou para particulares.

No caso, portanto, a alternativa correta é a letra “e”, já que as autarquias são criadas por lei específica e a União vai transferir a titularidade do referido serviço público.

Vamos revisar as principais características das autarquias:

Conforme explica Mazza:

As autarquias possuem as seguintes características jurídicas:

a) são pessoas jurídicas de direito público: significa dizer que o regime jurí­dico aplicável a tais entidades é o regime jurídico público, e não as regras de direito privado;

b) são criadas e extintas por lei específica: a personalidade jurídica de uma autarquia surge com a entrada em vigor da lei que a institui, dispensando o registro dos atos constitutivos em cartório. Nesse sentido, estabelece o art. 37, XIX, da Constituição Federal que “somente por lei específica será criada autarquia”. A referência à necessidade de lei “específica” afasta a possibilidade de criação de tais entidades por meio de leis multitemáticas. Lei específica é a que trata exclusivamente da criação da autarquia. Em respeito ao princípio da simetria das formas, se a criação depende de lei, então a extinção de autarquia igualmente exige lei específica, sendo inaplicável o regime extintivo falimentar;

c) dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial: autonomia é capacidade de autogoverno representando um nível de liberdade na gestão de seus próprios assuntos, intermediário entre a subordinação hierárquica e a independência, conforme ilustração abaixo:

Assim, as autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública Direta, mas sofrem um controle fi­nalístico chamado de supervisão ou tutela ministerial. Esse grau de liberdade, no entanto, não se caracteriza como independência em razão dessa ligação com a Administração central;

d) nunca exercem atividade econômica: autarquias somente podem desempenhar atividades típicas da Administração Pública (art. 5º, I, do Decreto-lei n. 200/67), como prestar serviços públicos, exercer o poder de polícia ou promover o fomento. É conceitualmente impossível autarquia exercer atividade econômica porque, ao ser atribuída legalmente a uma autarquia, automaticamente a atividade sai do domínio econômico e se transforma em serviço público;

e) são imunes a impostos: por força do art. 150, § 2º, da Constituição Federal, autarquias não pagam nenhum imposto. Em razão de a norma mencionar somente impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais, são devidos normalmente. Exemplo disso foi o REsp 1810186-PR, que entendeu que a autarquia federal não tem legitimidade passiva para responder por indébito6;

f) seus bens são públicos (art. 98 do Código Civil): os bens pertencentes às autarquias são revestidos dos atributos da impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade;

g) praticam atos administrativos: os atos praticados pelos agentes públicos pertencentes às autarquias classificam-se como atos administrativos, sendo dotados de presunção de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e autoexecutoriedade;

h) celebram contratos administrativos: como decorrência da natureza de pessoas públicas, os contratos celebrados pelas autarquias qualificam-se como contratos administrativos, ou seja, constituem avenças submetidas ao regime privilegiado da Lei n. 8.666/93, cujas regras estabelecem uma superioridade contratual da Administração Pública sobre os particulares contratados;

i) o regime normal de vinculação é estatutário: em regra, os agentes públicos pertencentes às autarquias ocupam cargos públicos, compondo a categoria dos servidores públicos estatutários. A contratação celetista é excepcional;

j) possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública: as autarquias possuem todos os privilégios processuais característicos da atuação da Fazenda Pública em juízo, como prazos em dobro para recorrer, contestar e responder recurso), desnecessidade de adiantar custas processuais e de anexar procuração do representante legal, dever de intimação pessoal, execução de suas dívidas pelo sistema de precatórios etc.;

k) responsabilidade objetiva e direta: as autarquias respondem objetivamente, isto é, sem necessidade de comprovação de culpa ou dolo, pelos prejuízos causados por seus agentes a particulares. Além de objetiva, a responsabilidade também é direta, porque é a própria entidade que deve ser acionada judicialmente para reparar os danos patrimoniais que causar. A Administração Direta (entidades federativas) só poderá ser acionada em caráter subsidiá­rio, vale dizer, na hipótese de a autarquia não possuir condições patrimoniais e orçamentárias de indenizar a integralidade do valor da condenação;

l) outras características: além das características mencionadas, as autarquias sofrem controle dos tribunais de contas, têm o dever de observar as regras de contabilidade pública, estão sujeitas à vedação de acumulação de cargos e funções públicas, devem realizar licitação, e seus dirigentes ocupam cargos em comissão de livre provimento e exoneração.

Fonte: Mazza, Alexandre. Curso de direito administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (14th edição). Editora Saraiva, 2024.

GABARITO E

A) a empresa pública é entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivamente estatal, devendo revestir-se obrigatoriamente da forma de sociedade anônima.

INCORRETA. Essa obrigatoriedade de assumir a forma de sociedade anônima somente se aplica às sociedades de economia mista.

Vamos analisar o quadro comparativo pelo Alexandre Mazza:

Fonte: Mazza, Alexandre. Curso de direito administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (14th edição). Editora Saraiva, 2024.

B) as entidades da Administração Indireta que sejam dotadas de personalidade jurídica de direito privado, em vista da maior flexibilidade do seu regime jurídico, são dispensadas de fazer licitação para realizar suas contratações.

INCORRETA. Pois a Constituição Federal consagra o dever de licitar para toda a administração pública, direta ou indireta, inclusive para as empresas estatais e suas subsidiárias, de qualquer das esferas da federação. Tal dever está estampado em seu art. 37, XXI:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 

(...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

C) somente por lei federal poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, seja qual for o ente político envolvido.

INCORRETA. Autarquia é uma pessoa jurídica de direito público e, como tal, deve ser criada por lei (art. 37, XIX, CF), o que significa dizer que o surgimento da personalidade jurídica ocorre com a entrada em vigor da lei instituidora, sem necessidade de registro em cartório.

Art. 37

(...)

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 

Já as pessoas jurídicas de direito privado são autorizadas por lei, ou seja, ou seja, é publicada uma lei permitindo a criação, depois o Executivo expede um decreto regulamentando a criação e, por fim, a personalidade nasce com o registro dos atos constitutivos em cartório (devido processo legal privado de criação, atendendo ao disposto no art. 45 do Código Civil).

D) a empresa pública, a sociedade de economia mista e as respectivas subsidiárias, que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, estão sujeitas a regime de licitação e contratação pública idêntico ao aplicável aos órgãos da Administração Direta e às entidades de direito público, como as autarquias.

INCORRETA. Hoje, as estatais não seguem mais as regras da Administração Direta ou Autárquica, ou seja, a lei 8.666. Aplica-se a Lei 13.303, estatuto próprio.

E) a vedação constitucional à acumulação de cargos, empregos e funções públicas abrange também as autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público.

CORRETA. Está de acordo com o inciso XVII do art. 37 da CF:

Art. 37

(...)

XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;

GABARITO E

Hely Lopes Meirelles classifica os diversos tipos de órgãos públicos a partir de três critérios diferentes: quanto à posição hierárquica, quanto à estrutura e quanto à atuação funcional.

1) Quanto à posição hierárquica:

a) independentes ou primários: aqueles originários da Constituição Federal e representativos da cúpula dos Poderes Estatais, não sujeitos a qualquer subordinação hierárquica ou funcional. Exemplos: Casas Legislativas, Chefias do Executivo, Tribunais do Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas;

b) autônomos: estão situados imediatamente abaixo dos órgãos independentes, gozando de ampla autonomia administrativa, financeira e técnica e dotados de competências de planejamento, supervisão e controle sobre outros órgãos. Exemplos: Ministérios, Secretarias e Advocacia-Geral da União;

c) superiores: possuem competências diretivas e decisórias, mas se encontram subordinados a uma chefia superior. Não têm autonomia administrativa ou financeira. Exemplos: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Procuradorias Administrativas e Coordenadorias;

d) subalternos: são os órgãos comuns dotados de atribuições predominantemente executórias. Exemplo: repartições comuns.

2) Quanto à estrutura:

a) simples ou unitários: constituídos somente por um centro de competências. Exemplo: Presidência da República;

b) compostos: constituídos por diversos órgãos menores. Exemplos: Secretarias.

3) Quanto à atuação funcional:

a) singulares ou unipessoais: compostos por um único agente. Exemplo: Prefeitura Municipal;

b) colegiados ou pluripessoais: constituídos por vários membros. Exemplo: tribunal administrativo.

4) Quanto à atividade:

a) ativos: promovem a execução de decisões administrativas. Exemplo: órgãos de controle sobre a realização de obras públicas1;

b) consultivos: desempenham atividade de assessoria e aconselhamento a autoridades administrativas, emitindo pareceres e respondendo a consultas. Exemplo: Conselho de Defesa Nacional;

c) de controle: responsáveis pela fiscalização das atividades de outros órgãos. Exemplos: Tribunais de Contas, Corregedorias e Controladoria-Geral da União.

5) Quanto à situação estrutural:

a) diretivos: exercem função de comando e direção. Exemplo: Presidência da República;

b) subordinados: desempenham tarefas rotineiras de mera execução. Exemplo: Departamento Pessoal.

GABARITO E