Questões Comentadas

O orçamento-programa é uma técnica ambiciosa de conciliação entre planejamento e controle político na peça orçamentária. É sua eficácia como instrumento de controle político que torna difícil sua implantação, já que não há grandes dificuldades técnicas para a sua operacionalização.

ERRADO. A principal função do orçamento tradicional era o controle político, permitindo ao parlamento supervisionar a arrecadação e os gastos do governo. Atualmente, embora o controle político não seja mais a principal função do orçamento, ele ainda existe. O Poder Executivo deve encaminhar anualmente a lei orçamentária ao Congresso Nacional, que pode modificá-la, aprová-la ou rejeitá-la. Além disso, o Congresso Nacional, como titular do controle externo, tem a competência para fiscalizar a execução do orçamento. Assim, o controle político continua sendo uma característica do orçamento, apenas deixou de ser a função principal.

O erro da questão reside em sua parte final. Todos sabemos que os recursos do governo são limitados. Portanto, é necessário priorizar determinados programas em detrimento de outros. Esse processo, além dos aspectos técnicos, sofre uma forte influência política devido aos interesses de diversos grupos. Isso torna difícil estabelecer programas prioritários, desenvolver as ações necessárias para seu desenvolvimento e definir os objetivos e metas de cada ação.

Ademais, muitas vezes os orçamentos não se alinham à lei de diretrizes orçamentárias e ao plano plurianual. O Tribunal de Contas da União já criticou vários programas prioritários do governo que sequer receberam dotações para seu cumprimento.

Concluímos, portanto, que a operacionalização do orçamento-programa enfrenta grandes dificuldades técnicas, evidenciando o erro da questão.

GABARITO ERRADO

O orçamento público não é um conceito estático, suas funções têm evoluído com o passar do tempo, passando de uma mera peça contábil até um instrumento de planejamento.

• Orçamento tradicional: era apenas uma peça contábil, focado apenas nos custeios da administração pública.

• Orçamento por desempenho: já se preocupava com o resultado do gasto, porém ainda não era vinculado ao planejamento.

• Orçamento programa (modelo atual): O orçamento é vinculado ao planejamento, possui objetivos e metas.

Portanto, o orçamento por desempenho pode ser visto como uma espécie de aprimoramento do orçamento clássico, na medida em que passou a atribuir uma maior ênfase no desempenho organizacional final e não meramente nos aspectos contábeis do orçamento, como ocorria no Orçamento Clássico.

Apesar do aprimoramento existente nessa modalidade orçamentária em detrimento do Orçamento Clássico, ainda havia uma desvinculação entre planejamento central e o orçamento, mas agora o poder público deveria realizar as tarefas pensadas e discriminadas nas peças orçamentárias, indo além da sua mera previsão contábil.

Desta feita, pode-se afirmar que o: orçamento de desempenho é composto por uma previsão de gastos e um “programa de trabalho” discriminando a atuação estatal em relação a esses gastos, de modo que o objetivo final não é planejar e pensar esses gastos à luz das necessidades públicas e estatais, mas tão somente garantir um “desempenho” final da Administração Pública em relação a estas previsões.

GABARITO CERTO

A modalidade orçamentária atualmente em uso pelos entes públicos brasileiros é uma evolução do orçamento de desempenho.

CERTO. O orçamento público não é um conceito estático, suas funções têm evoluído com o passar do tempo, passando de uma mera peça contábil até um instrumento de planejamento.

• Orçamento tradicional: era apenas uma peça contábil, focado apenas nos custeios da administração pública.

• Orçamento por desempenho: já se preocupava com o resultado do gasto, porém ainda não era vinculado ao planejamento.

• Orçamento programa (modelo atual): O orçamento é vinculado ao planejamento, possui objetivos e metas.

Fonte: Giacomoni, James. Orçamento Público. Disponível em: Minha Biblioteca, (19th edição). Grupo GEN, 2023.

GABARITO CERTO

Orçamento público é um conceito em evolução, tendo passado de ferramenta de controle político sobre o Poder Executivo para instrumento de administração pública.

CERTO. Giacomini explica que Uma classificação bastante simples, mas útil para efeito dessa análise, é a que divide a história da evolução conceitual e técnica do orçamento público em dois perío­dos: tradicional e moderno.

E a ferramenta essencial do orçamento tradicional era o controle político sobre o poder executivo. Essa ferramenta passou para instrumento de administração pública no orçamento moderno.

A. Orçamento tradicional

Conforme já visto em ponto anterior, o orçamento público surgiu, como instrumento formalmente acabado, na Inglaterra, por volta de 1822.1 O liberalismo econômico encontrava-se em pleno desenvolvimento, havendo forte consciência contrária ao crescimento das despesas pú­blicas, pois isso determinaria aumentos na carga tributária.

Função principal: controle político

Mesmo não sendo possível ignorar que o orçamento, desde o início, representou uma importante conquista como instrumento disciplinador das finanças públicas, sua função principal foi a de possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre os Executivos. O orçamento e os demais elementos financeiros estavam a serviço da concepção do Estado Liberal, preocupado em manter o equilíbrio financeiro e evitar ao máximo a expansão dos gastos. Glastone, célebre ministro das finanças da Inglaterra (1868-74), considerava que as despesas que exce­dessem “[...] as legítimas necessidades do país constituíam não apenas desperdício pecuniário, mas um grande mal político e, acima de tudo, moral”.2

B. Orçamento moderno

Ainda antes do final do século XIX, o Estado começou rapidamente a abandonar a neu­tralidade que o caracterizou nas fases do laissez-faire, passando a intervir como corretor de dis­torções do sistema econômico e como propulsor de programas de desenvolvimento.

O orçamento até então em uso, organizado especialmente como mero demonstrativo de autorizações legislativas, já não atendia às necessidades sentidas pelos executivos governamentais, todos eles envolvidos com encargos crescentes. Em mensagem ao Congresso, o presidente Taft, em 1912, assim se expressou:

Desejamos economia e eficiência; desejamos poupar, e poupar com um objetivo. Desejamos economizar dinheiro para habilitar o governo a desenvolver projetos benéfi­cos, os quais estamos impedidos de executar, pois não podemos aumentar as despesas.9

Função principal: instrumento de administração

A ideia do orçamento moderno nasceu quase junto com o século XX. Entre seus idealizadores devem ser citados a Comissão de Economia e Eficiência do presidente Taft (1910-12)10 e autores-pioneiros como Frederick A. Cleveland, Paul T. Beisser e Edward A. Fitzpatrick.11 W. F. Willoughby foi bastante feliz ao apresentar, assim, as novas concepções do orçamento:

O orçamento é algo mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa. É – ou deve ser –, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma propos­ta. É – ou deve ser – um documento por cujo intermédio o chefe executivo, como autorida­de responsável pela conduta dos negócios do governo, apresenta-se à autoridade a quem compete criar fontes de renda e conceder créditos e faz perante ela uma exposição comple­ta sobre a maneira por que ele e seus subordinados administraram os negócios públicos no último exercício; é – ou deve ser – o documento em que expõe a situação do tesouro públi­co no momento. Na base dessas informações é que ele traça o seu programa de trabalho para o exercício seguinte, então como acha ele que deve ser financiado esse programa.

A reforma orçamentária na sua essência exigia que os orçamentos públicos deveriam constituir-se em instrumentos de administração, de forma que auxiliassem o Executivo nas várias etapas do processo administrativo: programação, execução e controle. A partir de suas características como do­cumento de “antecipação”, o orçamento representaria a própria programação de trabalho do governo. Tal é o sentido da definição de Allan D. Manvel, publicada em 1944:

Fonte: Giacomoni, James. Orçamento Público. Disponível em: Minha Biblioteca, (19th edição). Grupo GEN, 2023.

GABARITO CERTO

A principal função do orçamento tradicional é o controle político, enquanto a do orçamento moderno é servir como instrumento de administração pública.

CERTO. A função principal do orçamento tradicional era o controle político.

Conforme explica Giacomini:

A. Orçamento tradicional

Conforme já visto em ponto anterior, o orçamento público surgiu, como instrumento formalmente acabado, na Inglaterra, por volta de 1822.1 O liberalismo econômico encontrava-se em pleno desenvolvimento, havendo forte consciência contrária ao crescimento das despesas pú­blicas, pois isso determinaria aumentos na carga tributária.

Função principal: controle político

Mesmo não sendo possível ignorar que o orçamento, desde o início, representou uma importante conquista como instrumento disciplinador das finanças públicas, sua função principal foi a de possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre os Executivos. O orça­mento e os demais elementos financeiros estavam a serviço da concepção do Estado Liberal, preocupado em manter o equilíbrio financeiro e evitar ao máximo a expansão dos gastos. Glastone, célebre ministro das finanças da Inglaterra (1868-74), considerava que as despesas que exce­dessem “[...] as legítimas necessidades do país constituíam não apenas desperdício pecuniário, mas um grande mal político e, acima de tudo, moral”.2

B. Orçamento moderno

Ainda antes do final do século XIX, o Estado começou rapidamente a abandonar a neu­tralidade que o caracterizou nas fases do laissez-faire, passando a intervir como corretor de dis­torções do sistema econômico e como propulsor de programas de desenvolvimento.

O orçamento até então em uso, organizado especialmente como mero demonstrativo de autorizações legislativas, já não atendia às necessidades sentidas pelos executivos governamentais, todos eles envolvidos com encargos crescentes. Em mensagem ao Congresso, o presidente Taft, em 1912, assim se expressou:

Desejamos economia e eficiência; desejamos poupar, e poupar com um objetivo. Desejamos economizar dinheiro para habilitar o governo a desenvolver projetos benéfi­cos, os quais estamos impedidos de executar, pois não podemos aumentar as despesas.9

Função principal: instrumento de administração

A ideia do orçamento moderno nasceu quase junto com o século XX. Entre seus idealizadores devem ser citados a Comissão de Economia e Eficiência do presidente Taft (1910-12)10 e autores-pioneiros como Frederick A. Cleveland, Paul T. Beisser e Edward A. Fitzpatrick.11 W. F. Willoughby foi bastante feliz ao apresentar, assim, as novas concepções do orçamento:

O orçamento é algo mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa. É – ou deve ser –, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma propos­ta. É – ou deve ser – um documento por cujo intermédio o chefe executivo, como autorida­de responsável pela conduta dos negócios do governo, apresenta-se à autoridade a quem compete criar fontes de renda e conceder créditos e faz perante ela uma exposição comple­ta sobre a maneira por que ele e seus subordinados administraram os negócios públicos no último exercício; é – ou deve ser – o documento em que expõe a situação do tesouro públi­co no momento. Na base dessas informações é que ele traça o seu programa de trabalho para o exercício seguinte, então como acha ele que deve ser financiado esse programa.

A reforma orçamentária na sua essência exigia que os orçamentos públicos deveriam constituir-se em instrumentos de administração, de forma que auxiliassem o Executivo nas várias etapas do processo administrativo: programação, execução e controle. A partir de suas características como do­cumento de “antecipação”, o orçamento representaria a própria programação de trabalho do governo. Tal é o sentido da definição de Allan D. Manvel, publicada em 1944:

Fonte: Giacomoni, James. Orçamento Público. Disponível em: Minha Biblioteca, (19th edição). Grupo GEN, 2023.

GABARITO CERTO

O orçamento público constitui o reflexo das escolhas ideológicas feitas pelo partido político ou pelo grupo político que se encontra no poder.

CERTO. ASPECTOS DO ORÇAMENTO

POLÍTICO: aspecto político porque a sua elaboração reflete a execução do programa político-partidário ou os anseios do governo que está no poder. o orçamento é o instrumento de manifestação desses ideais e planos, dotado, por isso, de nítida característica política.

ECONÔMICO: O aspecto econômico existe na medida em que o orçamento é importante instrumento na redistribuição de renda ou instrumento regulador da Economia12, visto que, inegavelmente, leva em consideração a conjuntura econômica e os efeitos da política financeira.

CONTÁBIL: Possui também o aspecto contábil ou técnico, na medida em que o orçamento deve observar regras práticas para a realização dos fins nele aventados, sem descuidar da obediência a classificações claras, ao rigorismo das normas contábeis, e da construção metódica e racional das despesas e receitas.

JURÍDICO: o orçamento tem o aspecto jurídico, que corresponde ao estudo da sua natureza, bem como à observância de normas constitucionais e infraconstitucionais para a sua elaboração.

GABARITO CERTO

Para evitar dupla contagem, os registros das receitas e despesas na lei orçamentária anual (LOA) devem ser realizados pelos seus valores líquidos, abatendo os impostos e as taxas.

ERRADO. Os registros das receitas e despesas na Lei Orçamentária Anual (LOA) são realizados pelos seus valores brutos, e não líquidos. Isso significa que as receitas são registradas pelo total arrecadado, sem deduzir os impostos e taxas, e as despesas são registradas pelo total gasto.

O princípio do Orçamento Bruto estabelece que todas as parcelas de receitas e despesas, obrigatoriamente, devem fazer parte do orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduções. Procura-se com esta norma impedir a inclusão de importâncias líquidas, ou seja, descontando despesas que serão efetuadas por outras entidades e, com isso, impedindo sua completa visão, conforme preconiza o princípio da universalidade.

Esse princípio está explicitamente inserido no art. 6º da Lei no 4.320/1964, que diz que todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

GABARITO ERRADO

O orçamento moderno, produto da evolução do orçamento público, consiste no demonstrativo de autorizações do legislativo e tem como finalidade a rigidez da gestão administrativa e a redução da despesa pública.

ERRADO. Essas são as características do orçamento tradicional, que consiste no demonstrativo de autorizações do legislativo para realização dos gastos do governo, sendo suas características a rigidez da gestão administrativa e a redução da despesa pública.

Já o orçamento moderno deve ser contínuo, dinâmico e flexível.

Conceito clássico de orçamento – uma peça que contempla apenas a previsão das receitas e a fixação das despesas para um determinado período. Documento eminentemente contábil e financeiro, pois não se preocupava com o planejamento governamental nem com as efetivas necessidades da população. Era um orçamento estático. Tratava-se de um mero inventário dos “meios” com os quais a Administração realizaria suas tarefas, daí a denominação “lei de meios” para o orçamento tradicional.

Conceito moderno – Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado, por um certo período.1 Ou: ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e, em pormenor, às despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotadas pela política econômica do País, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei  O moderno orçamento caracteriza-se, pois, por ser um instrumento de planejamento. É um instrumento dinâmico, que leva em conta aspectos do passado, a realidade presente e as projeções para o futuro.

GABARITO ERRADO

As dificuldades de se implementar a técnica de orçamento de base-zero incluem a resistência imposta pela burocracia quando a eficácia de seus programas é avaliada.

CERTO. A técnica de orçamento de base-zero (OBZ) envolve a reavaliação completa de todos os programas e despesas a partir do zero, em vez de basear-se nos orçamentos anteriores. Uma das dificuldades na implementação dessa técnica é a resistência da burocracia, pois a avaliação rigorosa da eficácia dos programas pode ameaçar a continuidade de projetos existentes e expor ineficiências. Isso pode gerar resistência por parte daqueles que se beneficiam do status quo ou que têm interesses investidos em programas específicos.

GABARITO CERTO

Com a evolução do orçamento como instrumento de planejamento, ampliaram-se as atribuições econômicas governamentais voltadas para a promoção de ajustamentos na alocação de recursos, na distribuição de renda e na manutenção da estabilidade econômica.

CERTO. De fato, essas são as três funções da Atividade Financeira do Estado:

Função alocativa – relaciona-se à alocação de recursos por parte do Governo a fim de oferecer bens e serviços públicos puros (ex.: segurança, justiça) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes; bens meritórios ou semipúblicos (ex.: educação e saúde); criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado pelos produtores; e ainda, corrigir imperfeições no sistema de mercado (como oligopólios) e corrigir os efeitos negativos de externalidades.

Função distributiva – visa tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e de transferências  financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população etc. (ex.: programa “Fome Zero”, “Bolsa Família”, destinação de recursos para o SUS, educação básica, assistência social sem prévia contribuição etc).  O governo tributa e arrecada de quem pode pagar e os distribui/ redistribui a quem tem pouco ou nada têm, através de programas sociais.

Função estabilizadora – é a aplicação das diversas políticas econômico-financeiras a fim de ajustar o nível geral de preços (controle da inflação), melhorar o nível de emprego, estabilizar a moeda e promover o crescimento econômico, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limitação etc) capazes de aumentar ou diminuir o nível da demanda agregada.

GABARITO CERTO